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引“水”到灾区之思考:农村小水利的发展方向

发布时间:2010-04-02 09:40:00 发布源:三门峡市水利勘测

中国自1980年代以来,由于各方面的原因,对农业水利建设疏于关心,有限的资金没有用到地方水利建设中去,进而导致“有效灌溉面积不断减少、成灾率不断上升、抗旱和抗洪能力不断下降”,乃至很多地区再次沦落为“靠天吃饭”。
恰如四川省凉山州水利局副局长介绍,这么多年以来,“中央财政的投入主要是针对大中型水库,而在凉山这样的高原山地,大型水库建设不易,多建小型微型水利工程,包括山坪塘、水池,才能有效抗旱”。
针对类似的小型水利设施建设,去年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆提出了“自筹资金的合约实施博弈”模型。举老汉向媒体记者下跪,请记者代求政府修路一事为例。村民们通过集资的方式把钱交给政府,希望政府能帮助他们把路修好。但是,官员们让他们失望。然而,类似乡间公路等公共性产品,交给营利性企业去做,也是弊端多多。这样,在完全政府化与完全市场化之间的中间地带,就应该是村民们把钱集中起来,自我管理,去招标修路企业。但是,村民之间如何能互相信任,这个钱的使用到底由谁来监督等一系列问题,也一样棘手

奥斯特罗姆通过大量的实践考察发现,虽然资源占有者通过自筹资金、实行自我治理也会面临种种难题,但世界上确实也有很多地区很好地解决了上述难题。奥斯特罗姆总结出了八项原则。具体是哪些原则,不在本文讨论范畴之内。无疑,奥斯特罗姆让我们看到了资源占有者通过自我治理,最终实现善治的可能性。
相反,如果居民不实行自我治理,情况又会如何呢?
按照奥斯特罗姆的观点,我们不妨假设官员有很强的意愿去解决水利设施等类似“公共池塘资源”问题。一般来说,官员的任务从来都是制定政策与实施政策,却不是直接参与到水利建设过程中。所以,在信息不对称的情况下,有权、有积极性的官员了解到“事实”情况,然后根据实际情况建设工程,本身就是一个难题。
我们再退一步,正直、勤勉的地方官员能够提供很适合当地情形的新制度、新政策。但是,此种制度供给的一项消极后果就是,这种移植性政策,往往并不能得到当地居民的认同。比如,近些年来,在西南地区修小型发电站,公众多有批评,但排除一些牟取私利的官员不论,某些官员可能真觉得自己很委屈。因为这些“正直”官员可能是一心要为当地居民服务的。另外的问题则是,一旦类似的“移植性政策”既成事实之后,监督和实施这样的规则的成本,必然要高于监督和实施由本地居民参与制定、适合当地情形的规则的成本。
如果官员是腐败的,情况将更可怕。或许,当地居民可以绕开腐败官员,私下通过集资的方式去兴修本地的水利设施,在法律框架之外创立他们自己的地方制度。然而,此种模式不仅面临的风险成本过大,更因为占有资源的居民,很难做到彼此互相了解。相反,公地悲剧、囚徒难题,乃至集体行动逻辑等更可能成为他们的梦魇。
而如果地方居民在水利建设方面拥有相当的自治权利,那么政府所起的作用将更加积极。因为,政府不仅能够提供专业性的信息服务,提供解决冲突所需要的公正程序,更能提供一定的法律基础,承担起督察的责任。
不错,自古以来,我国古代西门豹、李冰、郑国等水利专家确实做了许多丰功伟绩,但是,过分依赖政府在某个时期在政策上重视水利建设的传统,已很难适应新时期的服务型政府建设。相反,下放更多权力给地方,鼓励居民通过自筹资金的方式修建小型水利设施,同时在制度变迁上对基层民众提供智力支持,最终实现地方居民的自我治理,这才是我国边远地区未来农业水利建设的方向所在。