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对水权问题的一些思考

发布时间:2010-03-19 09:38:00 发布源:三门峡市水利勘测
建设水资源合理配置和有效供给体系,满足我省现代化建设对水资源的持续需求,是水利现代化建设的主要内容之一。如何在不同区域、不同用户之间合理地分配有限的水资源的使用权?如何制定合理的水资源费的收费政策?是需要研究的问题。通过学习,就水权和水资源费问题谈些不成熟的认识,与大家讨论。
1 水权的含义及分配权限
水资源是基础自然资源,是生态环境的控制性因素之一;同时,水资源又是战略性经济资源,在世界上,水资源的战略意义日益显现,水权争夺纠纷不断。水权包括水资源的所有权和使用权,水的所有权属于国家,国家进行配置的是水资源的使用权,水资源使用权的分配是水权研究的重点。
水的所有权属于国家所有表明水的使用权的分配应以国家利益为目标,国家在水权分配中起主导作用。国家可建立分层次的水资源管理委员会,来协调各关联区域、各用水户之间的水权分配。
2 研究水权问题对推动我省用水体制改革十分迫切
江苏地处江、淮、沂、沭、泗的下游,地势平坦,本地径流量较少,过境水量较为丰沛,约为本地径流量的40倍,为我省水源开发利用提供了有利条件。另一方面,过境水量的年际、年内变化与本地径流量基本上是同步的,枯水年月,外来水亦枯,我省经常无水可用。 随着上游省份社会经济的发展,水资源的开发利用程度不断提高,枯水年月上游来水逐渐减少,致使我省用水日益紧缺,生态环境有所恶化,沂沭泗、淮河流域尤为明显,这种趋势在今后数十年内仍将存在;我省作为下游地区,汛期承担了较多的防洪任务,而没有获得相应的水资源使用权,这在沂沭泗地区问题比较突出。因此,在流域内争取我省对水资源的合理配额即使用权的合理配额,是需要研究的问题。
从我省内部看,目前水权分配没有得到全面有效控制,对水资源的紧缺性重视仍不够,供水水价与成本严重脱节,造成水资源短缺与浪费现象并存,已影响了社会经济的发展和生态环境的维持。区域间、行业间争水日益增多,水污染事故时有发生,冲淤保港水量得不到保障,湖泊水库经常低于死水位运行,地下水超采现象严重,供水单位难以为继。因此,供水体制改革已势在必行,作为供水体制改革的基础,迫切需要研究区域间、各用水行业间、不同时期、不同供水条件下的水资源使用权的配置,研究确定水资源供给长期运行策略,以指导水资源实况运行调度。
3 我省研究水权分配需考虑的一些因素 3.1 应将地表水、地下水、污染水的水权统一分配,充分考虑各种水资源的时空分布特征。 一方面我省本地径流及过境水量年际丰枯差异较大,另一方面通过多年的建设,我省具备了在区域间、流域间进行水资源调配的一定能力。水资源的随机性决定了稳定可靠的水资源和具有一定风险的水资源在水权分配中的地位有所区别,通过评定水资源的风险性和各用户的优先权,来确定不同用户在不同风险供水中的水权。生活用水、城镇公共用水、涉及粮食安全的农业用水、生态环境的下限用水、工业用水应有稳定可靠的水源,具有风险的水权可主要用于竞争性用水、其他农业用水和生态环境用水。由于在区域间进行水资源的调度配置需要花费大量的财力,因此,水资源紧缺地区应采取更为严格的水权分配策略,要求实现更高的水资源管理目标。另外,地下水由于其水量、水质恢复的长期性和危害的深远性,水权分配中要注意控制和保护。 3.2 水权分配要研究我省社会经济结构及对水资源的需求特征。 要研究我省各产业在全国总体布局中的地位,突出我省商品粮棉基地对全国粮食安全的作用,及维持一定的入海水量对保持近海水域及湿地生态环境的意义,使得我省在流域和南水北调水资源配置中取得合理的水权配额。 要研究我省各地区水资源条件和区位特点,合理确定产业布局,研究不同产业对水资源的需求特征,水权分配时,既要与产业布局相协调,又要体现水资源可持续利用的最终目标和效益优先原则,控制和促进产业布局朝着有利于促进节水和优化配置的方向发展;城市化进程中,城市布局规划时应重视水资源的供给条件。 省内水权分配,可按不同的供水工程体系分片进行分配,同一片内的水资源应统一分配,对农业用水,同一片内不同地区的基本农田的目标定额内的用水应得到同样保障,非基本农田的用水分配,既要兼顾不同地区发展的均衡性,同时又要体现效益优先的原则,不能按面积进行分配。 3.3 水权分配要突出节水和水质保护。 由于历史的原因,我省目前用水定额普遍偏高,节水潜力很大。水资源的紧缺性决定了我省必须走节水发展之路。节水目标定额范围内的需水与超过目标定额之外的需水的水权的优先位置应不一样,相应水权的水资源费也应该不一样,这样可以促进节水目标的实现。另外,目前我省水质污染较为严重,工业用水、城镇居民生活用水重复利用率很低,清洁生产尚未全面开展,供给排污单位的水越多,意味着产生的污水越多,社会为减轻污染所付出的代价越大,因此给排污单位苛刻的水权条件是合理的,也是必要的。 3.4 水权分配要重视生态环境用水。 我省生态环境主要用水包括冲淤保港用水、维持湿地生态平衡用水、盐碱地的洗淋用水、受节制水域环境换水,近期还包括改善一些纳污河道水质和处理水污染事故所需用水。过去,由于工业、农业、生活用水的需求矛盾不突出,一些区域的生态用水基本能得到保障,高定额用水的回归在一定程度上也补充了生态用水,因此生态问题并不突出;近年来,供需矛盾日益明显,挤占生态用水现象逐渐显露,生态问题逐渐引起人们的重视,但到目前为止,由于对生态环境用水的作用机理、需求水量研究较少,现有的水资源利用规划和运行调度中很少将其考虑在内。随着人们对良好生态环境的渴望不断增强,以及对湿地保护重要性的认识日益清晰,生态环境用水需要及早纳入我们的视线,使其在水权分配中获得应有的份额。 3.5 水权分配要以现状供水状况为基础,考虑实现可能性,逐步完善。 六十年代以来进行的流域间水资源调度工程的建设,使我省不少区域的用水来源发生了深刻变化,里下河地区尤为明显,各地的社会经济结构相应也发生了翻天覆地的变化,现状的水源及水权分配应得到尊重。 水权分配改革过程中,产业结构调整涉及因素较多,各行业的节水和治污需要的投入较大,有些问题涉及体制改革,解决这些问题还缺乏经验,因此,水权分配需要一个摸索和循序渐进的过程。 4 水权分配改革中,水资源费(税)相关政策需作相应调整 水费包括水资源费(税)、供水成本,市场经济条件下,还应包括供水企业合理的利润。水资源费(税)体现国家对水资源的所有权和国家的水资源管理政策。目前的水资源费收取采取不同性质的水资源归一且低廉的收费标准,没有体现水资源的自然特征和紧缺程度,在水权分配制度改革中,必须逐步调整。 不同来源、不同时段、不同区域的水资源和供给不同性质用户的水资源的资源费(税)可采取不同的收费标准。稳定可靠的水资源应高于风险较大的水资源;地下水应高于地表水;涉及粮食安全的农业用水,国家可采取扶持政策,相应水资源费(税)率较低;对于超出规定定额以外的供水应付出高额费率。 水资源费(税)的使用权归国家,可由国家在一定的区域内(如一个流域)统一使用,获得更多水权的区域收取的水资源费可以用来补偿作出牺牲的区域;跨流域调水时,受水流域收取的水资源费应部分返还出让水权的调出水的流域;获得更多水权的行业收取的水资源费可用来补贴生态环境建设和粮食基地农业用水。 用水体制改革、水权的分配,需要研究的理论问题很多,要合理分配水权更是有大量的法律政策措施、工程措施、管理措施需要逐步建立完善。